CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE SANTA FE
30 MAY 2023
LA LEGISLATURA DE LA PROVINCIA DE SANTA FE
SANCIONA CON FUERZA DE LEY:
MANEJO SUSTENTABLE DE CAMINOS RURALES
ARTÍCULO 1 – Declárase de interés provincial, con carácter estratégico para el desarrollo, la integración provincial y la preservación ambiental, el manejo sustentable de la zona de caminos rurales en la Provincia.
ARTÍCULO 2 – Objeto. La presente ley tiene como objeto establecer un sistema de manejo sustentable de la zona de camino en los entornos rurales de la Provincia, para mejorar las condiciones de transitabilidad, fomentar el arraigo y reducir la fragmentación de hábitats.
ARTÍCULO 3 – Definiciones. A los efectos de la presente ley se entiende por:
a) Camino rural: todo camino público no pavimentado, ya sea de jurisdicción provincial, municipal o comunal, delimitado por las veredas, cunetas, banquinas y calzada;
b) Calzada: zona central del camino, por donde circula el tránsito;
c) Banquina: franja contigua a la calzada;
d) Cuneta: zanja realizada a cada lado de un camino para recibir aguas pluviales; y,
e) Vereda o zona pericamino: áreas situadas entre cunetas y alambrados.
ARTÍCULO 4 – Autoridad de aplicación. Es autoridad de aplicación de la presente la Dirección Provincial de Vialidad, dependiente del Ministerio de Infraestructura, Servicios Públicos y Hábitat, o la dependencia que la reemplace en un futuro.
ARTÍCULO 5 – Manejo sustentable de caminos rurales. El manejo sustentable de las zonas de caminos en los entornos rurales implica el control de la degradación y las mejoras de las condiciones de transitabilidad, evitando la fragmentación de hábitats y disminuyendo, en la mayor medida posible, el impacto ambiental de las intervenciones.
ARTÍCULO 6 – Lineamientos del manejo sustentable. Los caminos rurales se deben manejar de acuerdo a los lineamientos rectores que aquí se establecen:
a) Calzada: debe estar ubicada en la zona central del camino; su ancho lo determina la intensidad del tránsito. Se deben efectuar correcciones específicas, puntuales y superficiales, únicamente en aquellos sitios en los que sea necesario para mejorar la transitabilidad y compactación del suelo.
En el mismo sentido, se debe evitar la remoción masiva y reiterada de la calzada. El perfil de la calzada (gálibo) debe ser abovedado, con pendientes transversales leves, que controlen la erosión de suelos;
b) Banquinas: deben estar cubiertas por vegetación herbácea. Se deben realizar cortes periódicos para controlar el crecimiento y promover el desarrollo de vegetación de porte rastrero;
c) Cunetas: deben estar cubiertas por vegetación de las mismas características que las banquinas y presentar un diseño transversal que tienda a ser parabólico;
d) Veredas o zonas pericamino: deben estar cubiertas por vegetación preferentemente nativa. El manejo de los lotes lindantes es diferenciado; cuando hubiera necesidad de utilización de fitosanitarios, la aplicación debe ser localizada, específica y prescripta por una persona Ingeniera Agrónoma matriculada y habilitada; y,
e) Intervenciones de obra: se deben limitar a trabajos de obra básica, llevados a cabo únicamente en aquellos casos en que sean esenciales para restituir el gálibo y mejorar la transitabilidad. Las intervenciones se realizan en época invernal, salvo situaciones de fuerza mayor, previamente informadas.
ARTÍCULO 7 – Capacitación obligatoria. Se establece la capacitación obligatoria en Manejo Sustentable de caminos rurales, en los términos que establece la presente ley, para todas las personas trabajadoras del Estado provincial que tengan relación con la materia y para el personal de municipalidades y comunas que realiza manejo de caminos rurales provinciales y propios. La autoridad de aplicación debe determinar en la reglamentación de la presente las cuestiones específicas vinculadas a la capacitación.
ARTÍCULO 8 – Invitación. Invítase a las Municipalidades y Comunas a adherir a la presente ley.
ARTÍCULO 9 – Adecuaciones presupuestarias. Autorízase al Poder Ejecutivo a realizar las adecuaciones presupuestarias pertinentes para el cumplimiento de la presente ley.
ARTÍCULO 10 – Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Lucila De Ponti
Diputada Provincial
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Existen en nuestra Provincia 66.014 kilómetros de caminos rurales abiertos no pavimentados -de tierra (calzadas naturales) o estabilizadas con materiales- que son de jurisdicción provincial o comunal/municipal. Poseen un ancho variable de zona de camino (que es la distancia entre alambrados), de 7 a 50 metros.
Afectan por lo tanto un área muy considerable, de miles de hectáreas, que explicitan sólo por su cuantía, la importancia del manejo de los caminos rurales.
Las trazas de los caminos transcurren por lomas, bajos, zonas con napas cercanas o en superficie según épocas, con suelos de diferentes tipos, pendientes, etc.: por ello no todo camino es lo mismo.
Hay que «leer los caminos», analizarlos a cada uno con sus particularidades y contexto ambiental en el que se encuentran.
Tanto las áreas productivas como las viales están expuestas a fenómenos climáticos con episodios cada vez más extremos tanto en cantidad como intensidad de precipitaciones, inundaciones, sequías, vientos intensos (calentamiento global).
El entorno productivo se modificó en las últimas décadas, y como consecuencia disminuyó la capacidad de infiltración, retención y consumo de agua por cultivos en el suelo. Para tener noción de las proporciones, se reproduce información recabada del I.N.T.A. Marcos Juárez a modo de ejemplo:
Consumo de agua en mm/año:
Monte: 2000
Cultivo de alfalfa: 1800
Soja, maíz, etc: 450
Trigo – soja: 900
Es decir, desde el punto de vista del consumo de agua, una alfalfa o una pastura, equivalen a lo que consumen cuatro cultivos de soja.
En cuanto a infiltración de agua, una pastura tiene una capacidad promedio de 70 a 100 mm/hora, un cultivo de grano en rotación (por ejemplo soja) 30 mm/hora y en monocultivo cae a 9 mm/hora, desde luego hasta saturación del suelo.
Está claro entonces que el área destinada a las zonas de camino (entre alambrados) recibe mayor volumen de agua por los efectos de mayores lluvias en general, agravado por el menor consumo, capacidad de infiltración y retención de agua del área productiva con predominancia de cultivos anuales.
Es imprescindible resolver los problemas hídricos de las cuencas que atraviesan los caminos rurales, de modo que las aguas sean conducidas por canales oficiales proyectados y ejecutados por Hidráulica Provincial, no afectando drásticamente la transitabilidad de los mismos al ser utilizados como canales.
En el otro extremo están las sequías, con episodios de mayor intensidad y vientos que agravan la voladura de los suelos de las calzadas naturales.
Desde el punto de vista de la biodiversidad, el ambiente está sometido a una gran presión por la homogeneidad creciente de los cultivos en cuanto a tolerancia a insectos, enfermedades, eventos biotecnológicos. Esto es: el paisaje tiene cada vez menor variabilidad y menor espacio para la vida vegetal y animal en general. La pérdida de biodiversidad ocasiona la disminución de nexos tróficos, los sistemas productivos se vuelven inestables y requieren cada vez de más intervenciones para el control de plagas, enfermedades y malezas, ocasionando diversas consecuencias negativas ambientales y económicas. La presión selectiva también se dá en las «veredas» de los caminos, es decir el área que comprende desde los alambrados a las cunetas, de ancho variable de 1 a 2 metros, en muchos casos menos, y son tratados con agroquímicos con la misma lógica productiva de los cultivos lindantes.
El resto de la zona de camino, es decir, calzada, banquinas y cunetas, es removido frecuentemente de cuneta a cuneta con suelos desnudos, aumentando su vulnerabilidad.
Esta breve reseña pretende poner en contexto el manejo de las áreas que contienen a los caminos de calzadas naturales.
Analicemos entonces las acciones que llevamos a cabo dentro de las zonas de camino, que incluyen calzada, banquinas, cunetas y veredas, desde hace aproximadamente 60 años en nuestra Provincia:
Borrado de huellas: perfilado de la calzada para dejar el camino en condiciones de transitabilidad.
Repaso: perfecto perfilado y abovedamiento del terraplén, con la extracción lateral de 162 surcos por cuneta, previa limpieza de la misma.
Reconstrucción: adecuación de desagües y conformación del terraplén mediante la extracción lateral de 3 a 5 surcos por cuneta y limpieza de la zona de camino, fuera de los desagües laterales y calzada propiamente dicha.
Estas son las acciones que se vienen ejecutando maquinalmente en las últimas décadas. Remoción de suelos, borrar huellas y abovedar para que el agua escurra y se sequen las calzadas rápidamente.
Con este sistema de pensamiento, la valoración que se hace de la gestión vial para mantener «arreglados» los caminos rurales, es la velocidad con la que acudimos con los equipos viales (tractor y disco, motoniveladora , etc.) luego del huelleo o roturas en las calzadas, con cada lluvia, para rasgar el cuerpo de los caminos.
Es una valoración instantánea muy limitada, la de creer que cuanto más rápido intervenimos, más los mantenemos: estamos seguros?? Para contestar este interrogante, establezcamos una visión dinámica con parámetros temporales, digamos los últimos sesenta años: cuando se trazaron los caminos originalmente, poseían sus calzadas al mismo nivel que los campos linderos. Hoy tenemos muchos kilómetros de caminos hundidos, deprimidos 1, 263 metros. Los estamos deprimiendo entre 1 y 2 centímetros o más, promedio por año con nuestro sistema de «mantenimiento». Por lo tanto, poniendo la variable tiempo en juego, es falsa la idea o percepción de que estamos manteniendo los caminos, sino que los estamos deteriorando.
El sistema vigente para mantener los caminos rurales es la única obra de mantenimiento que no implica el agregado de materiales: sacamos el suelo de las cunetas de los mismos caminos para «arreglarlos». A nadie se le ocurre, por dar un ejemplo de otra obra, rascar los materiales de una pared de una casa para arreglar otra: se traen nuevos materiales.
Estamos contribuyendo a la erosión de los caminos. Si seguimos haciendo lo mismo, habrá un creciente deterioro aunque tengamos la ilusión de que puntualmente los arreglamos y mantenemos. Las consecuencias de este manejo de caminos son los efectos devastadores de la erosión hídrica, y en menor medida la eólica, que literalmente se los «comen», ya que dejamos los suelos desnudos y removidos.
Se suma otro problema no menor, y es que al irse deprimiendo los caminos estamos cada vez más cerca de las napas, con serios problemas de transitabilidad. Además, debido a la erosión creciente en las cunetas, cada vez se hacen necesarias alcantarillas de mayor diámetro y más deprimidas, ya que los accesos a los campos quedan «colgados» y muy altos, cortando el agua las calzadas.
Al estar las calzadas más cerca de las napas, se hacen más inestables y hay demanda creciente de retroexcavadoras para canalizar y efectuar alteos utilizando el suelo extraído de las cunetas.
El poder erosivo del agua se explica por la velocidad, que es función de la longitud y el grado de pendiente del suelo desnudo. Es decir, si mantengo los caminos abovedados con pendientes erosivas y banquinas y cunetas sin cobertura vegetal, ocurrirá arrastre de suelo. Una parte sedimenta en las cunetas y la otra directo al curso de agua más próximo. Nuevamente, sobre suelo movido, se huellea por la acción del tránsito después de las lluvias y vuelvo a «arreglar» llevando lo sedimentado hacia la calzada, con un surco extra para compensar el suelo que se fue. Así cada vez gastamos más recursos y tenemos los caminos más bajos, y consecuentemente, los alambrados más altos.
Otro concepto cuestionable es que las calzadas de los caminos de «arreglan» porque se ahuellan. Y es básicamente al revés: se ahuellan porque se mueven. Por supuesto que hay tramos puntuales con napas cercanas donde se profundizan las huellas: lo que hay que hacer es estabilizar las calzadas, no moverlas.
La prueba fehaciente está explícita en caminos rurales terciarios donde «no hubo tiempo de ir a «arreglarlos» y quedaron «abandonados» y empastados: ahí precisamente están más firmes.
A ningún productor se le va a ocurrir mover el camino de acceso desde la tranquera a su chacra. Los dejan empastar sin mover y se garantizan tener el tránsito asegurado bajo cualquier condición climática.
Para citar otro ejemplo de lo que significa no mover el suelo y ganar en piso, basta observar que años atrás en época de cosecha después de las lluvias había severos problemas de piso y se tardaba en entrar con la cosechadora. Actualmente, ese inconveniente se ha atenuado drásticamente porque lo que cambió es la no remoción del suelo debido a la siembra directa.
El piso (transitabilidad) está relacionado directamente con la no remoción, el empaste de banquinas y el agregado de materiales (estabilizado de calzadas).
El efecto de la erosión eólica está asociado a la velocidad del viento y la acción del tránsito. Con el manejo actual de los caminos se agrava, porque al mover de cuneta a cuneta y estar sin cobertura vegetal, hay más superficie expuesta, colapsa la estructura del suelo y se forman colchones de tierra, que en casos de inversión térmica adquiere mayor peligrosidad pues queda suspendido en el aire y permanece sobre la traza. Esta situación llega a su máxima expresión en caminos de suelos salinosódicos próximos a arroyos, donde las partículas por el efecto del sodio están más dispersas, conformando verdaderas nubes de polvo, con mayores riesgos de accidentes de tránsito.
El parque de maquinarias viales para el manejo de los caminos son las motoniveladoras, niveladoras de arrastre, tractores, discos, retroexcavadoras y retropalas: las grandes ausentes son las desmalezadoras. Se las llama así en este sistema de pensamientos porque todo lo que verdea es maleza y si verdea mucho es signo de «abandono». Debiéramos llamarlas cortadoras de pasto, como lo hacemos cotidianamente en los terrenos urbanos.
En resumen, los pilares fundamentales del sistema actual del manejo de los caminos rurales son:
-remoción frecuente y masiva de cuneta a cuneta
-ausencia de cobertura vegetal
-ausencia de banquinas
-desagües preponderantemente en V (más erosivo)
-zona de veredas (entre cunetas y alambrados) a merced del criterio de cada productor frentista
Si se someten estas prácticas a una evaluación de impacto ambiental seguramente no pasarán el examen.
El área que forman los caminos rurales en la Provincia son miles de hectáreas, desparramados como capilares, para el tránsito y transporte agropecuario. Imaginemos por un momento esta gigantesca área concentrada en un único lote, y todo se maneje con labranza convencional (disco, rastras, arados, cinceles). Sin dudas esta situación no pasaría inadvertida por organismos públicos y privados involucrados con la producción y la sustentabilidad. Pero como en realidad esos caminos están desparramados, no es objeto de atención en cuanto a su «mantenimiento».
Es decir que el problema del sistema de mantenimiento de caminos rurales actualmente se lo plantea como falta de recursos (para combustibles, lubricantes, reparaciones de equipos) y de equipamientos, sin discutir en absoluto si es correcto o no el sistema que utilizamos para mantenerlos.
Una gestión vial positiva para los organismos provinciales y municipales/comunales pasa por tener todo el año los caminos abovedados, cuneteados, desnudos, que se puedan transitar a buena velocidad y sacar las cosechas sin problemas. No tiene más objetivos. Pero no tiene la perspectiva de observar que los caminos se van erosionando fuertemente con este sistema, deprimiéndose cada año más, gastando partidas de dinero millonarias a nivel de Redes de Caminos Provinciales y Comunales, y sin el objetivo de ir estabilizando calzadas con el correr del tiempo.
Por ello resulta poco estimulante, llevar adelante este manejo de los caminos, con la seguridad de que mañana estaremos peor que hoy, pues el combustible de las acciones de las personas es la expectativa de mejoras.
El sistema de Manejo Sustentable, en función de todo lo hasta aquí expuesto, para mantener los caminos rurales es el siguiente:
1. Las veredas, son las áreas entre los alambrados y las cunetas. Pertenecen a la zona de camino, por lo tanto, propiedad estatal, y tiene de vecinos generalmente a campos de producción. El sistema convencional de mantenimiento de caminos, considera a las mismas como «fuentes de tierra» (canteras), con lo cual, hasta cierto punto, no les viene mal que los productores sobrepasen sus límites y las «fumiguen» para tratar de mantenerlas «peladas». En estas acciones hay un acuerdo tácito, pues se cree en general que «limpiándolas «evitan que las malezas «entren a los lotes» y «ya que está», se levantan las barras del equipo de aplicación cada vez que se realizan tratamientos con agroquímicos, sobre todo herbicidas, copiando el manejo dentro del campo. Suelen hacerse también (con buenas intenciones) «fumigaciones» en las banquinas. Los resultados de estas acciones son concretos: erosiones de las veredas, descalce de alambrados, la contribución a multiplicar las malezas resistentes que están «dentro de los campos «, disminución de los servicios ecosistémicos de control biológico de plagas y polinización, la destrucción de biorefugios y la pérdida de conectividad entre los «parches» de vegetación natural. El sistema de Manejo Sustentable de caminos rurales, considera desde el punto de vista vial, que las veredas deben permanecer verdes, para contribuir a fijar suelo, y conducir agua en dos sentidos: hacia abajo por mayor infiltración y hacia la atmósfera por transpiración vegetal restando aportes a los bajos por escurrimiento superficial. Desde el punto de vista del productor, la vegetación espontánea contribuye a ampliar la zona de refugios, promoviendo la multiplicación de insectos polinizadores, benéficos, etc., también de individuos de especies plagas, pero sin la presión de los agroquímicos, y cultivos «con eventos dentro de los lotes». Es decir que se suma a los refugios que (no siempre) se siembran, por ejemplo, en el cultivo de maíz. Con el tema malezas suele haber confusiones, que tal vez se puedan aclarar con los siguientes conceptos:
*Todo lote tiene su «banco de semillas de malezas» y de acuerdo a los cultivos/manejos que se hagan, aparecerán en mayor o menor medida.
*Entran a los campos preponderantemente por las cosechadoras, etc. que vienen de otros lotes infestados, por aguas de escorrentías, cunetas, vientos, aves, etc.
*Las entradas de malezas desde los alambrados son puntuales en la mayoría de los casos. Los sorgos, ray grases, yuyos colorados etc. resistentes y ramas negras que están en los alambrados, salieron mayormente de los lotes; son las «malezas que supimos conseguir» y dichas resistencias se generaron «dentro» de ellos.
*La promoción de vegetación espontánea (evitando tratamientos masivos y rutinarios copiando lo que se hace dentro del campo),» frena «a las malezas porque mantienen a las veredas con cobertura vegetal todo el año. No obstante, inevitablemente aparecen puntualmente acacias negras, manchones de sorgo, palmeras etc., etc., que de ningún modo justifican tratamientos masivos tipos «ya que estamos». Por lo tanto, teniendo como objetivo lograr la mayor cobertura vegetal posible «todo el año», para beneficio de la zona de camino, los campos de producción y el paisaje en general, se promueve la creación de la «zona
pericamino» (veredas), es decir un vecino más, cuyo «lote «debe manejarse de manera específica, monitoreado por un ingeniero agrónomo.
2. Las cunetas deben ser empastadas, con un diseño que tienda a ser cóncavo, para disminuir la velocidad del agua. La vegetación, además de evitar la erosión hídrica, posibilita que las cunetas tengan mayor capacidad de infiltración y retención de agua, transportándola no sólo de manera horizontal, sino también vertical a través de la evapotranspiración vegetal, funcionando como reguladora de caudal.
3. Banquinas empastadas: este aspecto es central en lo que respecta a la consolidación y estabilización de los suelos porque con la vegetación disminuye la velocidad del agua y escurre sin arrastre de suelos, principal causa de que los caminos estén cada vez más deprimidos. Otra función importante de las banquinas empastadas es que constituyen también canales verticales evacuando agua hacia la atmósfera por evapotranspiración, mejorando notablemente la capacidad de infiltración y retención de agua, restándole aporte a las cunetas. Se trata de ir pasando la desmalezadora por las banquinas y cunetas, no de dejarlas abandonadas con las malezas altas. Con pasos sucesivos de este equipo, seleccionamos generalmente a favor de gramíneas cespitosas, sobretodo gramón, con su red de rizomas y raíces que mantienen el suelo firme. Recordemos que una pastura infiltra entre 70 y 100 mm/hora de agua.
4. La calzada propiamente dicha debe estar ubicada en el centro de la zona de camino, por donde circule el tránsito, para favorecer la compactación del suelo y limitar la infiltración de agua. Es común ver lo rápido que se secan después de las lluvias, aquellos caminos que por falta de tiempo no se «arreglaron» con el sistema tradicional de «mantenimiento». No obstante suelen formarse huellas específicas por zonas, especialmente con napas cercanas. En estos casos lo mejor es estabilizar la calzada con materiales (piedra, escoria, etc.), no remover. El ancho de la calzada lo determinará la intensidad de tránsito, en función de hasta dónde deje crecer el pasto desde las banquinas hacia el centro de la calzada.
El gasto en equipos viales: motoniveladoras, niveladoras de arrastre, tractores, discos, retropalas, como así también en repuestos, reparaciones, combustibles, lubricantes, etc., disminuye drásticamente con esta propuesta, y se incorpora la cortadora de pasto como herramienta esencial, que es mucho más económico. Con la diferencia de costos que ahorramos, adquirimos materiales (piedras, escorias, etc.) para ir estabilizando las calzadas en zonas bajas, como prioridad, y con el paso de los años implementando esta propuesta, podremos ir estabilizando cada vez más tramos de caminos.
Esto cambia la valoración de una gestión en el manejo de la red de caminos. Hasta ahora está dada por la capacidad de «arreglar» los caminos lo más rápido posible después de que se produjeron las huellas. Con el Manejo Sustentable, la valoración estará en los empastados de banquinas y cunetas, la creación de los biorefugios, la disposición de las cortadoras de pasto y la existencia de materiales para estabilizar las zonas conflictivas. De este modo evitaríamos que los suelos de los caminos se nos escurran a las cunetas y se nos sigan erosionando y deprimiendo.
En cuanto al ahorro de recursos, hay que tener presente que cada tambor de 200 litros de gas oil, equivale al costo de unas 8 a 11 toneladas de escoria puestas en el lugar, sólo por citar un ejemplo.
El objetivo es la compactación y estabilización de las calzadas y banquinas, y la no remoción de los suelos es fundamental. En los sectores de calzada con huellas o baches, se requiere de un tratamiento específico que en algunos casos bastará con pasos de rastras y agregado de materiales (escombros, piedras, escorias), que al mezclarse con las partículas de suelo aumentan la compactación y disminuye por ende la infiltración de agua.
En caso de que un camino no tenga la conformación del terraplén abovedado y las cunetas conformadas, habrá que efectuar estos trabajos de obra básica pero en época invernal, no estival, donde predominan las grandes precipitaciones e intensos vientos, produciendo fuertes erosiones en los suelos desnudos. Se hacen estos trabajos en invierno, de manera que en la primavera ya aparezcan los verdeos y se empasten las banquinas y cunetas. Y cuando hablamos de terraplén abovedado, nos referimos a leves pendientes transversales, del orden del 1 al 2 %, de modo que no se produzcan los famosos «serruchitos» producto de la erosión de suelos.
La calidad del manejo de los caminos será valorada por la cuantía de la cobertura vegetal que tengan las banquinas y cunetas, y por el ritmo de agregado de materiales estabilizadores.
Este sistema de Manejo Sustentable no implica no intervenir en modo alguno con los equipos viales tradicionales, pero hay que hacerlo con «microcirugía», en lugares puntuales, no con remoción masiva e indiferenciada, y tratando de hacerlo en épocas con menos probabilidades de lluvias y vientos.
La Provincia de Santa Fe, así como fue pionera con la Ley del Árbol, podría ser también pionera con este Sistema de Manejo Sustentable de Caminos Rurales, estabilizándolos y evitando dejar a las generaciones futuras «caminos canales» cada vez más deprimidos.
Este Manejo sustentable debe ser expuesto claramente a todos los actores que están involucrados en la gestión de mantenimiento de los caminos: organismos viales, intendentes, presidentes comunales, capataces, maquinistas, tractoristas, etc., para intentar ir entre todos por el «buen camino».
Y lo más importante: tendríamos la posibilidad de tener, a mediano plazo, todos los caminos rurales de la Provincia con las calzadas estabilizadas.
Es por los motivos expuestos, que solicito a mis pares acompañen el presente proyecto de ley.
Lucila De Ponti
Diputada Provincial
